BCE diz que é a fragmentação do mercado que retira competitividade aos bancos, e não a supervisão

No mesmo dia em que Ana Botín, presidente do Grupo Santander, defendia a simplificação regulamentar e a libertação de capital nos bancos, o supervisor europeu respondia que o problema da falta de competitividade da banca europeia reside na fragmentação dos mercados, e não nas regras de supervisão. Foi precisamente esta a posição defendida por Pedro Machado, membro do Conselho de Supervisão do Banco Central Europeu (BCE), durante a sua intervenção ontem na 12.ª Conferência sobre a União Bancária, subordinada ao tema «Simplificação da Regulação e Supervisão Bancária», que se realizou ontem, em Frankfurt.

Apesar de reconhecer que o quadro regulamentar é «complexo», Pedro Machado considera que a solução «passa por torná-lo mais proporcional e fácil de compreender, e não por reduzir os requisitos de capital. Existem poucas evidências de que essa redução seria útil, sobretudo num momento de crescente incerteza. De qualquer forma, o maior obstáculo à competitividade dos bancos europeus reside noutro domínio: num mercado bancário ainda fragmentado por fronteiras nacionais, numa altura em que a tecnologia torna as economias de escala mais valiosas do que nunca».

Ainda assim, o responsável do BCE não esconde que a supervisão se tem tornado progressivamente mais exigente ao longo dos anos. «Comecemos pelos números, que são impressionantes. O Acordo de Basileia I, aprovado em 1988, tinha cerca de 30 páginas. O Acordo de Basileia II, de 2006, cerca de 350. O Acordo de Basileia III, concluído em 2017, cerca de 2.000. E isto refere-se apenas à norma principal. Quando acrescentamos as normas técnicas de execução, as orientações, as perguntas e respostas e os guias de supervisão que transformam essas normas em regras operacionais, o conjunto de textos que um banco europeu precisa de seguir ultrapassa as 15.000 páginas».

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Apesar desta evolução regulamentar, que Pedro Machado atribuiu, em parte, à própria evolução e complexidade do sistema financeiro, o responsável do BCE não deixou de dirigir uma crítica aos supervisionados, ou seja, aos próprios bancos. Pedro Machado afirmou que «os estudos mostram que os requisitos de capital baseados em modelos, introduzidos para tornar o capital mais sensível ao risco, tiveram várias consequências não intencionais. Em primeiro lugar, permitiram que os bancos reportassem ponderações de risco mais baixas, mesmo quando o risco subjacente não era efetivamente menor. Em segundo lugar, os próprios incentivos dos bancos influenciam os modelos de risco que desenvolvem. Em terceiro lugar, as ponderações de risco revelaram-se ineficazes na avaliação do risco real dos grandes bancos internacionais». O responsável salientou ainda que «as conclusões da literatura são desconfortáveis, mas importantes: as componentes mais complexas do quadro regulamentar são frequentemente aquelas que conferem aos maiores bancos maior margem de decisão».

Ao abordar o tema da «simplificação da supervisão», Pedro Machado recorreu ao estudo sobre a competitividade do setor bancário na União Europeia (UE), apresentado pela comissária europeia dos Serviços Financeiros, Maria Luís Albuquerque.

Segundo o responsável do BCE, as conclusões daquele estudo indicavam que, para os maiores bancos, a simplificação se resumia essencialmente a dois pontos: «Quase um terço das questões levantadas dizia respeito à competitividade externa, nomeadamente à igualdade de condições concorrenciais face aos seus congéneres norte-americanos. Quase um quinto referia-se aos requisitos mínimos de capital. Os encargos de reporte e a proporcionalidade também foram mencionados, enquanto a simplificação das reservas foi pouco referida. Em resumo, para os grandes bancos, “mais simples” tende a significar “menos exigente em comparação com os Estados Unidos”».

Já para os pequenos bancos, a «simplificação» tinha outro significado: «Quase metade das questões levantadas dizia respeito à proporcionalidade e mais de um terço aos encargos de reporte. Os requisitos de capital e a competitividade externa foram praticamente ignorados, o que faz sentido, uma vez que as instituições de menor dimensão tendem a operar com níveis de capital mais elevados do que os grandes bancos e não concorrem diretamente com os bancos de investimento norte-americanos. Para os bancos de pequena dimensão, “mais simples” significa “regras adequadas à minha dimensão e ao meu perfil de risco”», referiu.

Para os bancos centrais, a «simplificação» significa «um quadro mais fácil de compreender, comunicar e utilizar numa situação de crise».

O responsável chamou ainda a atenção para outra conclusão do referido estudo da Comissão Europeia: «Os participantes foram questionados sobre se apoiariam uma menor complexidade do quadro regulamentar, mesmo que isso implicasse requisitos de capital ligeiramente mais elevados. Os supervisores e os bancos centrais responderam, em média, afirmativamente. As associações bancárias e os grandes bancos responderam claramente que não. Isto diz-nos algo importante: a preocupação do setor não está tanto relacionada com a complexidade em si, mas sobretudo com o nível dos requisitos».

Pedro Machado contestou também o argumento frequentemente utilizado relativamente à desvantagem competitiva dos grandes bancos europeus face aos norte-americanos, devido aos requisitos de capital. «A equipa do BCE calculou qual seria o requisito mínimo de fundos próprios principais de nível 1 (CET1) para as instituições significativas da zona euro se lhes fossem aplicadas as regras dos Estados Unidos no final de 2025. Para os maiores bancos, o capital exigido seria cerca de 8% superior ao abrigo das regras norte-americanas, com uma variação plausível entre pouco mais de zero e quase 17%. Já para as instituições de menor dimensão, o requisito seria ligeiramente inferior, cerca de 5%. Assim, a convicção generalizada de que as regras dos Estados Unidos são sistematicamente menos exigentes não parece encontrar sustentação numa análise contrafactual, pelo menos no caso dos grandes bancos que mais frequentemente estabelecem essa comparação».

Para o membro do Conselho de Supervisão do BCE, a competitividade alcança-se através da simplificação e das economias de escala. «O quadro europeu de requisitos de capital baseados no risco pode compreender até nove níveis distintos. Agrupar as reservas macroprudenciais em dois níveis — as que podem ser mobilizadas e as que não podem — permitiria manter o mesmo nível de resiliência, tornando simultaneamente o quadro muito mais fácil de explicar a um conselho de administração ou a um investidor», afirmou.

Quanto às economias de escala, Pedro Machado foi perentório: «As fusões e aquisições bancárias transfronteiriças na zona euro, medidas pelos ativos dos bancos adquiridos, têm sido praticamente nulas desde a crise financeira, enquanto o valor de mercado dos maiores bancos dos Estados Unidos ultrapassou largamente o dos seus congéneres europeus».

«Os obstáculos parecem claros: uma União Bancária ainda incompleta e requisitos legais nacionais, estes últimos relacionados com domínios tão diversos como o direito da insolvência, os sistemas de garantia de depósitos e a retenção na fonte de impostos, para citar apenas alguns exemplos. E estas barreiras foram criadas por nós próprios. Sejamos claros: a integração no âmbito de uma União Bancária incompleta exige prudência, porque um banco de maior dimensão que não possa ser objeto de resolução representa um problema maior, e não menor», afirmou o responsável do BCE.