Na iminência da publicação da PSD3 e do PSR, o tribunal europeu trava a expansão do perímetro dos serviços de pagamento

Uma empresa recebe fundos de um cliente, mantém-nos temporariamente numa conta bancária e, quando estão reunidas determinadas condições, transfere-os para um terceiro. À primeira vista, a operação parece simples. Do ponto de vista regulatório, porém, pode colocar uma questão decisiva: essa empresa está a prestar um serviço de pagamento e precisa, por isso, de autorização?

Foi esta a questão apreciada pelo Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) no acórdão Betaal Garant, proferido em 16 de Julho de 2026.

O caso teve origem nos Países Baixos e dizia respeito a um serviço utilizado no sector da construção. A Betaal Garant recebia dos clientes os montantes destinados ao pagamento dos empreiteiros e mantinha-os retidos até que estes autorizassem a sua libertação, depois de verificarem que os trabalhos tinham sido devidamente executados.

O mecanismo destinava-se a proteger o cliente. O dinheiro não era imediatamente entregue ao empreiteiro e, em caso de conflito, podia mesmo nunca chegar a ser transferido.

O banco central neerlandês considerou que esta atividade correspondia à prestação não autorizada de serviços de pagamento. Na perspectiva do regulador, ao receber os fundos e promover a sua posterior transferência para o empreiteiro, a Betaal Garant executava transferências a crédito abrangidas pela diretiva europeia dos serviços de pagamento, conhecida como PSD2.

O TJUE rejeitou essa interpretação.

A decisão parte da definição de transferência a crédito prevista na própria diretiva. Segundo a PSD2, este serviço é executado pelo prestador que detém a conta de pagamento do ordenante, isto é, da pessoa a partir de cuja conta os fundos são transferidos. No caso da Betaal Garant, as operações eram executadas pelas instituições de crédito que mantinham as contas bancárias relevantes. Eram os bancos que processavam tecnicamente e juridicamente os pagamentos. A Betaal Garant organizava o mecanismo contratual, recebia os fundos no contexto desse serviço e desencadeava a sua posterior movimentação, mas não executava ela própria uma transferência a crédito na acepção da PSD2.

A distinção pode parecer excessivamente técnica, mas tem consequências práticas importantes.

Isto porque, nos últimos anos, algumas autoridades de supervisão têm adoptado interpretações muito amplas da legislação dos pagamentos. Em certos casos, o simples facto de uma empresa receber fundos de uma pessoa e os entregar mais tarde a outra foi considerado suficiente para a sujeitar ao regime de autorização da PSD2.

O acórdão deixa claro que a circulação do dinheiro, por si só, não resolve a questão. É necessário perceber quem detém as contas, quem executa as operações, qual o papel efetivo de cada interveniente e, sobretudo, qual a verdadeira natureza do serviço prestado.

No caso analisado pelo TJUE, a atividade principal da Betaal Garant não consistia em realizar pagamentos. Esta empresa presta um serviço de garantia associado a contratos de construção, pelo que a recepção e a posterior disponibilização dos fundos eram instrumentos utilizados para concretizar esse serviço. O Tribunal atribuiu relevância a esta dimensão acessória.

A PSD2 impõe obrigações exigentes em matéria de autorização, organização interna, fundos próprios, salvaguarda de dinheiro dos clientes, responsabilidade e supervisão. Essas exigências justificam-se relativamente a empresas cuja atividade consiste em prestar serviços de pagamento. Não se justificam quando uma empresa apenas utiliza serviços de pagamento, prestados por bancos ou por outras entidades autorizadas, para executar uma atividade principal de natureza diferente.

Esta conclusão não significa, porém, que o Tribunal tenha criado uma nova isenção geral para todos os serviços acessórios. O acórdão tem um alcance mais limitado.

A questão submetida ao Tribunal dizia respeito apenas à execução de transferências a crédito. Foi sobre essa categoria específica que o Tribunal se pronunciou. Não decidiu que qualquer empresa que receba e distribua fundos no contexto de outra atividade fica automaticamente fora da legislação dos pagamentos. A substância do modelo de negócio continuará, portanto, a ser determinante. Quando a recepção e distribuição de dinheiro constitui uma função central, autónoma e sistemática da atividade de uma empresa, será difícil sustentar que existe apenas uma utilização incidental de serviços de pagamento. Em sentido inverso, o carácter acessório será mais convincente quando exista um serviço principal claramente identificável, quando os pagamentos sejam executados por bancos ou prestadores autorizados, quando a libertação dos fundos dependa de condições relacionadas com esse serviço e quando a transferência possa mesmo nunca chegar a realizar-se.

Esta posição é particularmente relevante num sector em que a fronteira regulatória se tornou cada vez mais difícil de determinar. Plataformas digitais, marketplaces, empresas de intermediação, prestadores de serviços de garantia e operadores de escrow recebem frequentemente dinheiro de clientes antes de o entregar a vendedores, fornecedores ou prestadores de serviços. Em alguns modelos, a empresa limita-se a organizar a relação entre as partes e utiliza bancos ou prestadores licenciados para executar os pagamentos. Noutros, a própria gestão do fluxo financeiro constitui o núcleo do serviço oferecido.

É importante salientar que o acórdão não deve ser lido como uma autorização geral para receber e distribuir fundos sem licença. Deve ser entendido como um limite a interpretações excessivamente formais por parte das autoridades de supervisão. Uma empresa não se transforma automaticamente num prestador de serviços de pagamento apenas porque recebe dinheiro no contexto de um contrato e promove depois a sua entrega a um terceiro. Mas também não fica automaticamente fora da regulação apenas porque apresenta essa movimentação como secundária ou instrumental. A fronteira dependerá da realidade económica, contratual e operacional do modelo de negócio específico.

Esta decisão chega num momento particularmente relevante. A União Europeia encontra-se a rever o seu quadro legislativo dos pagamentos, através de uma nova diretiva (PSD3) e de um regulamento europeu (PSR). O legislador comunitário poderá aproveitar esse processo para clarificar melhor a distinção entre a prestação de serviços de pagamento e a utilização meramente acessória desses serviços no âmbito de outras atividades.

Até lá, o acórdão Betaal Garant passa a constituir uma referência essencial. A sua mensagem principal é que a legislação europeia dos pagamentos tem limites, e que esses limites não podem ser ultrapassados apenas com base numa interpretação ampla dos objetivos de proteção do consumidor ou na mera constatação de que existiu uma movimentação de dinheiro.